The Role Of Congress In Foreign Policy Decision Making

Telah kita ketahui, bahwa lembaga eksekutif dan lembaga legislatif dalam sistem pemerintahan Amerika Serikat memiliki peranan penting masing-masing dalam hal pembuatan kebijakan luar negeri. Meskipun memiliki perbedaan, namun seringkali antara kedua lembaga tersebut saling melengkapi. Kongres dapat mendukung pemikiran yang digagas oleh presiden, namun di sisi lain, Kongres juga dapat menolak pemikiran tersebut dengan cara mencari alternatif lain atau mengubah kebijakannya. Dalam kasus tindakan independen yang dilakukan oleh presiden, maka akan sangat sulit untuk merubah suatu kebijakan dalam tempo waktu yang singkat. Dalam hal pengajuan legislatif yang dilakukan oleh lembaga eksekutif, perjanjian dan kesepakatan internasional yang ditujukan kepada Senat atau Kongres untuk disetujui, maka dalam kasus ini Kongres mempunyai suara yang sangat menentukan. Kongres seringkali mendukung kebijakan yang diajukan oleh presiden, namun seringkali Kongres melakukan sedikit modifikasi yang signifikan terhadap kebijakan tersebut dalam perjalanannya untuk dapat diterima oleh Kongres.
Tiga hal yang merupakan sebagian peranan dari kongres yang akan kami sebutkan adalah sebagai berikut, pertama kongres memiliki pengaruh yang kuat dalam penentuan kebijakan luar negeri berkenaan dengan tugas Kongres dalam hal perjanjian internasional maupun traktat lain. Kedua, Kongres memiliki peranan dalam mengatur pengeluaran dana dan bagaimana uang tersebut digunakan. Kemudian yang ketiga, dan yang paling penting yang dimiliki oleh Kongres adalah kekuatan untuk menyatakan perang.

Ada beberapa aspek yang diperdebatkan antara presiden dan Kongres berkenaan dengan pembuatan kebijakan luar negeri. Kedua aspek yang akan kami sebutkan kali ini semakin menguatkan pernyataan bahwa antara presiden dan Kongres ini harus saling melengkapi dalam pembuatan kebijakan luar negeri, karena memang pembuatan kebijakan luar negeri merupakan sesuatu yang rumit.

• Pada aspek pertama, melihat dari kekuatan yang dimiliki seorang presiden. Meskipun peran yang dijalankan Kongres sangat luar biasa, namun berdasarkan Konstitusi, seorang presiden adalah Commander-in-chief dari angkatan bersenjata. Maka salah satu isi konstitusi ini, persatuan lembaga eksekutif, kontrol informasi, serta berbagai faktor lain yang mendukung, membuat presiden memiliki keunggulan dalam penentuan kebijakan luar negeri.

• Pada aspek kedua, yang mungkin lebih menampakkan keunggulan Kongres ialah kebanyakan kekuatan pembuatan kebijakan luar negeri yang disebutkan di dalam Konstitusi dimiliki oleh Kongres. Secara umum, Kongres memiliki tugas untuk memberikan pertahanan umum dan menyatakan perang. Kongres juga memiliki kekuatan yang besar mengingat Kongres juga memiliki peranan dalam mengontrol dana.

Jika Kongres dilihat sebagai inisiator kebijakan luar negeri, berarti Kongres memiliki peran sebagai pembuat kebijakan luar negeri. Kongres dapat membuat kebijakan luar negeri melalui:

1. Resolusi dan pernyataan kebijakan
2. Perintah legislatif
3. Tekanan yang dilakukan oleh legislatif
4. Pembatasan yang dilakukan oleh legislatif (dalam hal pembiayaan)
5. Nasehat informal
6. Pengawasan Kongresional

Melalui enam cara yang dilakukan Kongres tersebut, cabang eksekutif diletakkan dalam posisi menanggapi secara positif terhadap inisiatif Kongres atau mencari cara lain untuk menyesuaikan dampak yang mungkin akan timbul terhadap arah kebijakan luar negeri tersebut. Sekarang mari kita bahas satu persatu berkenaan dengan enam cara Kongres di atas dalam membuat kebijakan luar negeri.

Resolusi dan Pernyataan Kebijakan (Resolutions and Policy Statements). Setiap tahun anggota Kongres memperkenalkan suatu resolusi yang bersifat sederhana maupun yang besar. Salah satu contoh resolusi yang memainkan peranan penting dalam kebijakan luar negeri adalah S.Res.71 (Senate Resolutions number 71) yang diperkenalkan oleh Senator Claiborne Pell pada tahun 1973. Resolusi ini meminta diadakannya suatu perjanjian internasional berkenaan dengan “pelarangan aktivitas modifikasi lingkungan dan geofisika sebagai senjata perang”. Resolusi Kongres juga dapat digunakan untuk mendukung presiden ataupun memberikan nasehat. Sebagai contoh adalah pada tahun 1965, setelah intervensi Amerika Serikat di Republik Dominika, Kongres mengeluarkan H.Res.560 yang mendukung presiden dalam tindakan apapun yang dianggap perlu untuk mencegah agresi subversif komunis di belahan barat.

Pengarahan legislatif. Kongres terkadang mengajukan kebijakan luar negeri dengan menggunakan perundang-undangan untuk menentukan program baru, mengatur tujuan dan pedoman, mengarahkan lembaga eksekutif untuk melakukan kegiatan tertentu. Sebagai contohnya ialah pada tahun 1991, Kongres mengambil sikap dalam menggunakan dana pertahanan untuk memberikan bantuan kepada bekas Uni Soviet, memberikan dana untuk membongkar senjata nuklir Uni Soviet serta menyediakan transportasi militer sebagai bantuan kemanusiaan.

Tekanan legislatif. Kongres untuk beberapa tahun menekan Presiden Bush untuk mengambil peran kepemimpinan yang lebih besar dalam hal melindungi lingkungan internasional. Pada tahun 1989 Anggota banyak mengkritik Presiden karena tidak memimpin upaya dunia untuk mengatasi pemanasan global. Setelah berbagai upaya Kongres untuk membujuk pemerintahan, termasuk surat-surat, sidang, dan amandemen Senat untuk mengadakan konferensi global terhadap lingkungan. Pada tahun 1989, Presiden menawarkan akan menjadi tuan rumah pertemuan internasional sebagai langkah menuju perundingan tentang perjanjian internasional untuk mengatasi pemanasan global.

Pembatasan yang dilakukan oleh legislatif (berkaitan dengan masalah pendanaan). Pembatasan bahkan penyangkalan dana yang dilakukan Kongres rupanya juga dapat mempengaruhi kebijakan luar negeri, mengingat Kongres yang mempunyai kekuatan dalam mengontrol pendanaan. Contoh kasusnya ialah pada tanggal 23 Januari 1973, Presiden Nixon mengumumkan penandatanganan perjanjian perdamaian Paris untuk mengakhiri keterlibatan AS dalam perang Vietnam, tapi serangan yang dilakukan oleh pasukan Khmer Merah di Kamboja masih berlanjut dan Amerika Serikat pun melanjutkan pengeboman di Kamboja. Namun kemudian, karena tak kunjung usai, pada tanggal 15 Agustus 1973, Kongres memutuskan untuk tidak mendanai tindakan militer Amerika Serikat di Kamboja

Nasehat informal. Seringkali anggota Kongres membentuk suatu kebijakan luar negeri dengan cara memberikan nasehat kepada lembaga eksekutif melalui kontak informal. Nasehat tersebut juga bisa diberikan Kongres kepada lembaga eksekutif dengan mengadakan suatu pertemuan antara presiden dan anggota Kongres dimana tidak terjadi suatu pengambilan kebijakan luar negeri yang formal. Sebagai contoh adalah proposal yang diajukan untuk pusat pengurangan resiko nuklir Amerika Serikat-Soviet. Gagasan itu telah dikemukakan oleh Senator Henry Jackson, John Warner serta Sam Nunn pada tahun 1980, dan Kongres telah mengesahkan konsep tersebut dalam undang-undang pertahanan 1985. Senator Warner dan Nunn tampaknya berhasil membujuk Presiden Reagan untuk mengungkapkan ide tersebut pada konferensi puncak tahun 1985 dengan Jenderal Gorbachev sebagai wakil dari Soviet, yang kemudian mereka sepakat untuk mengadakan perundingan berkenaan dengan subjek tersebut. Pada akhirnya, perjanjian mengenai pusat pengurangan resiko nuklir ditandatangani pada 15 September 1987.

Pengawasan Kongresional. Kongress terkadang membentuk kebijakan luar negeri melalui pengawasan rutin dari pelaksanaan lembaga eksekutif terhadap kebijakan luar negeri. Cara yang dilakukan Kongres diantaranya melalui hearing dan investigasi. Pada akhirnya memang, penentuan kebijakan luar negeri Amerika Serikat itu sangat rumit dan kompleks.

Referensi:
Grimmett, Richard H. (1999). Foreign Policy Roles of The President and Congress. http://fpc.state.gov/6172.htm. diakses tanggal 1 Juni 2010.

Hamilton, Lee H. (1982). Congress and Foreign Policy. http://www.jstor.org/stable/27547797. diakses tanggal 1 Juni 2010.

Porter, Keith. The Role of The Congress : Who Makes US Foreign Policy? http://usforeignpolicy.about.com/od/backgroundhistory/a/congress.htm. diakses tanggal 1 Juni 2010.